Introducción Caja de Herramientas Prevenir

A pesar de la relativa consolidación del Estado de derecho y algunos importantes avances en la reducción de la pobreza y de las desigualdades en América Latina, la inseguridad ciudadana, que representa un serio obstáculo a la ampliación de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales, limita gravemente la protección y el efectivo ejercicio de los derechos humanos.

Esta situación es especialmente preocupante en el llamado “triángulo norte”, formado por El Salvador, Honduras y Guatemala. Con más de 15 mil muertes violentas en 2014 y una tasa combinada de 49,52 homicidios por 100 mil habitantes, lejos de la tasa de 10 homicidios por 100 mil habitantes que establece la Organización Mundial de la Salud como límite para establecer el carácter epidémico de la violencia, es una de las regiones más violentas del mundo.

Este entorno de alta inseguridad condiciona el acceso de los y las jóvenes a oportunidades y recorta sus libertades, lo que los conduce a distintas formas de anomia social y comportamientos violentos en busca de justicia y seguridad, al tiempo que favorece la reproducción de patrones históricos de exclusión y discriminación por género, generación y raza, y favorece el uso de la violencia para el logro de objetivos personales y colectivos, tanto en los individuos como por parte de instituciones sociales, políticas y económicas.

Sin embargo las estadísticas sobre homicidios, siendo alarmantes, no alcanzan a reflejar la situación de inseguridad que se vive cotidianamente en barrios, colonias y comunidades, donde fenómenos como las extorsiones, los robos y los vejámenes son constantes. Tampoco evidencian otros tipos de violencia, como la intrafamiliar y la sexual, cuyas dificultades de verificación no invalidan que se les supongan niveles más elevados de los oficialmente registrados. En este contexto, la violencia afecta sobre todo a los ciudadanos de más bajos recursos, especialmente a mujeres y hombres jóvenes, que son sus principales víctimas: más del 40% de las muertes corresponden a personas con edades entre 15 y 29 años, y casi el 90% son hombres.

Las causas de la violencia son múltiples y abarcan factores que pueden llamarse “circunstanciales” - como el efecto de las deportaciones masivas de Estados Unidos y el creciente impacto del narcotráfico -, como condiciones más “estructurales” – por ejemplo, la deficiente implementación de los acuerdos de paz o el uso histórico de la violencia como instrumento de dominación por parte de las estructuras de poder gubernamental y económico.

Esta complejidad de causas y efectos de la violencia determina que las intervenciones que pueden mejorar la seguridad ciudadana en los países del triángulo norte excedan la capacidad de una sola institución y la aplicación top-down de medidas que no toman en cuenta las circunstancias de cada comunidad ni aprovechan las redes locales, como fue demostrado por la poca eficacia y los efectos negativos de las políticas de “mano dura” implementadas por el ejército y la policía con el aval de los gobiernos nacionales.

Por tal motivo, los organismos internacionales especializados, respaldados por evidencia científica, recomiendan incluir la prevención de la violencia como una parte esencial de las políticas de seguridad, aspecto que ha sido considerado específicamente por la Estrategia de Seguridad de Centroamérica (ESCA), propuesta por el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), que enfatiza la participación de los gobiernos locales y la cooperación entre diferentes sectores gubernamentales y no gubernamentales.
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Bajo la titularidad política de la Secretaría General del SICA y en coordinación con la subcomisión de Prevención de la Comisión de Seguridad, PREVENIR se vincula con la ESCA en el eje de Prevención, más específicamente en los proyectos BB1 (Prevención social de la violencia y delincuencia que afecta a la juventud) y BE1 (Prevención social de la violencia desde los gobiernos locales), colaborando a nivel nacional con instituciones gubernamentales y de la sociedad civil en los sectores de juventud, seguridad, educación y empleo.

La ESCA busca promover y orientar políticas de seguridad adoptadas por los países de la región según sus marcos institucionales y jurídicos, estableciendo objetivos comunes, áreas de intervención coordinadas y acciones claves para alcanzar los niveles de seguridad ciudadana que requiere el desarrollo de la región. Así mismo, la ESCA sirve para facilitar la armonización de la cooperación internacional con las necesidades técnicas y financieras de la región en materia de seguridad.

En este marco, el programa regional “Prevención de la Violencia Juvenil en Centroamérica” (PREVENIR), ejecutado por la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ) por mandato del Ministerio de Cooperación de la República Federal de Alemania (BMZ), fortalece las capacidades de prevención de las contrapartes e instituciones intermediarias de El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua.

Dado que es en los cantones y colonias donde suceden los hechos de violencia que afectan la vida diaria de los y las jóvenes, PREVENIR pretende incidir especialmente en el nivel local, promoviendo un enfoque sistémico y multinivel de articulación intersectorial en las estructuras de coordinación de los planes municipales de prevención, donde se dificulta muchas veces concretar e implementar los acuerdos pactados a nivel central.

Este enfoque se aplica sobre la base de mejorar la cooperación y la coordinación entre sectores, niveles administrativos-territoriales y actores del estado y la sociedad civil. De ahí cobra especial relevancia el trabajo que se desarrolla alrededor del fortalecimiento de instancias de cooperación intersectorial en el ámbito local.

Uno de los procesos más importantes de PREVENIR ha sido, precisamente, el desarrollo de capacidades en personas claves de instituciones y organizaciones asociadas con el Programa PREVENIR para que jueguen un rol de “intermediarios”, articulando los niveles departamental y municipal, y vinculando los sectores seguridad, juventud, empleo y educación, tanto del gobierno como de la sociedad civil.

El Enfoque sistémico de la prevención de la violencia de la GIZ incorpora conceptos de la teoría del Interaccionismo Simbólico y del modelo Capacity Works de la GIZ para la gestión de la cooperación. El Diplomado incluyó además el Public Health Approach de la OMS para las definiciones de violencia y prevención, el enfoque de Derechos Humanos y el uso de técnicas dialógicas e interactivas para el aprendizaje de adultos.

PREVENIR validó con el SICA y las contrapartes del programa una propuesta de formación específicamente dirigida a este grupo, el Diplomado de Prevención Intersectorial de la Violencia Juvenil a Nivel Local, con la intención de promover un enfoque sistémico de la prevención de la violencia y fortalecer las instancias locales de coordinación y cooperación entre diferentes sectores y niveles del Estado con la sociedad civil.

En su versión estándar - pues se implementaron también cursos más cortos, adaptando los módulos a las necesidades y condiciones de los participantes -, el Diplomado consta de 5 módulos, cada uno diseñado para ser impartido en 3 días, con un total de 120 horas lectivas, en los siguientes temas:

  • Introducción conceptual al enfoque sistémico de prevención de la violencia.
  • Articulación intersectorial para la prevención de la violencia.
  • Diagnóstico participativo intersectorial de la violencia y recursos preventivos.
  • Elaboración del plan municipal de prevención de la violencia.
  • Gestión de la implementación del plan municipal de prevención de la violencia.

Se realizaron cinco diplomados nacionales avalados por universidades de El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua, certificándose en el proceso a casi 400 “intermediarios” que cumplieron los requisitos académicos exigidos así como con la entrega de las “tareas” inter-módulos, que consistían en la aplicación de los conceptos, modelos y herramientas del Diplomado a los procesos de formulación de planes municipales de prevención de la violencia, con el acompañamiento de los asesores de GIZ.

Simultáneamente se hizo un curso regional de Formación de Formadores en el enfoque de prevención sistémica de la violencia, con 4 módulos y 128 horas de intensidad, dónde se capacitaron 31 personas de 19 instituciones públicas y privadas centroamericanas especializadas en el desarrollo de capacidades a nivel local. El curso combinaba los conceptos y herramientas que desarrolla el enfoque sistémico de prevención con el aprendizaje de técnicas y didácticas para el aprendizaje de adultos; a partir de esta capacitación, las instituciones incorporaron conceptos del enfoque sistémico y técnicas de facilitación en sus ofertas formativas.

La idea de producir una “caja de herramientas” estuvo siempre implícita en los procesos formativos de PREVENIR. De hecho, se constituyó un equipo de trabajo relativamente estable, compuesto por asesores técnicos de GIZ y consultores internacionales, que estuvo a cargo de diseñar tanto los contenidos específicos de cada tema como de facilitar los módulos, para lo cual se trabajó intensamente en el diseño y puesta a prueba de los “guiones” de los talleres. Adicionalmente, se elaboraron materiales didácticos específicos, se crearon y adaptaron dispositivos didácticos para generar aprendizajes significativos, y se sistematizaron los procedimientos para la organización y logística de los módulos.


Basados en este diplomado y en el curso de Formación de Formadores, revisados y ajustados desde su primer piloto en El Salvador hasta sus diferentes versiones en los demás países y talleres cortos, se recopilaron los materiales elaborados para producir una “caja de herramientas” que reuniera los conceptos e instrumentos necesarios para formular planes intersectoriales de prevención de la violencia a nivel local y diseñar e implementar procesos de capacitación para formar personal especializado en trabajar en estos planes municipales con un enfoque sistémico de la prevención de la violencia.

Por último, y con la intención de fortalecer la adecuación de la caja de herramientas a los marcos políticos, institucionales y técnicos de las contrapartes nacionales del programa en los países de intervención, se promovió la formación de una comunidad de práctica integrada por técnicos del nivel técnico-estratégico de las instituciones nacionales contrapartes y representación del SICA, que por medio de “encuentros conceptuales”, discutieron los conceptos y herramientas del Diplomado, e identificaron sus vínculos con políticas, estrategias y metodologías desarrolladas en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua.
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La prevención de la violencia a nivel local y su gobernanza -, es decir, la gestión de los acuerdos de cooperación entre instituciones estatales, autoridades municipales, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y ciudadanos - plantea desafíos específicos, que son, a la vez, políticos y técnicos, pues si trabajar bien no es siempre fácil, hacerlo juntos es aún más difícil.

El apoyo al establecimiento y consolidación de cooperaciones efectivas y eficientes entre diferentes actores locales, y el desarrollo de las capacidades necesarias en las personas, las organizaciones y en la sociedad para que sea sostenible, es, precisamente, la marca distintiva del aporte de la GIZ.

Trabajar juntos necesita no sólo saber bien lo que debe cada uno hacer sino también superar desconfianzas y temores, desarrollar una buena comunicación y avanzar sobre la base de visiones claras y consensuadas. La caja de herramientas es un buen ejemplo de eso, pues es un producto construido entre PREVENIR y sus socios, que necesitó superar barreras conceptuales y políticas desde un interés compartido y liderado por el SICA para hacer de la prevención de la violencia un tema intersectorial y regional.

Cuando se empezó a diseñar el diplomado en 2012, se analizaron manuales y guías de prevención, y se sondearon las ofertas existentes, hasta definir una oferta de formación única en su tipo en Centroamérica, dirigida específicamente al personal técnico del Estado y de la Sociedad Civil que trabaja en prevención en el nivel municipal, y enfocada en la articulación intersectorial, es decir, cómo lograr las instituciones y personas que trabajan en la prevención de la violencia cooperen eficazmente.

En efecto, esta fue una de las motivaciones para diseñar el Diplomado, al detectar que las ofertas de formación en prevención de la violencia certificadas por universidades de prestigio estaban concentradas en las capitales y grandes ciudades, accesibles solo a nivel regional y nacional, para técnicos de nivel estratégico y personas con posgrados. El Diplomado quiso acercar esta oferta a las personas que hacen el trabajo de prevención en el nivel local, y quiénes no tienen recursos ni ofertas a su alcance para mejorar sus capacidades.

La otra motivación era difundir en el Diplomado la Estrategia de Seguridad en Centroamérica (ESCA) del SICA, con un “toque” de GIZ: hay un consenso general en que el fenómeno de la violencia es multicausal y su intervención requiere medidas intersectoriales. Es algo fácil de decir pero difícil de hacer, por lo cual PREVENIR enfatizó en las herramientas para apoyar la articulación y cooperación intersectorial, basado en la amplia experiencia de la GIZ fortaleciendo redes y sistemas de cooperación.

Los aprendizajes del Diplomado y del curso de Formación de Formadores, más las experiencias de la asesoría a los técnicos operativos en el nivel local y las recomendaciones de los técnicos de nivel estratégico en el ámbito nacional, ahora están disponibles y mejoradas es esta caja de herramientas, un manual multiuso con más de 1500 páginas de herramientas que GIZ y SICA ponen al servicio de toda la región centroamericana para uso de las instituciones y organizaciones que tienen el mandato de hacer prevención de la violencia a nivel local o desarrollar las capacidades en individuos, organizaciones y redes que trabajan en prevención.

Por eso, la caja de herramientas, producto de este proceso, más que ser una suma teórica, es una guía de orientación y un vademécum para la implementación de planes municipales de prevención de la violencia que requieren el concurso y el aporte de múltiples actores en el nivel local.

Su principal fortaleza está en integrar conceptos y modelos teóricos de la prevención de la violencia con procedimientos técnicos y herramientas para resolver los problemas prácticos de la intersectorialidad de la prevención de la violencia en el nivel local, cómo, por ejemplo,

  • Generar visiones conjuntas y democráticas sobre un problema complejo, como es la prevención de la violencia y el delito
  • Acompañar exitosamente procesos de planificación entre instituciones de distinto nivel territorial, gubernamentales y no gubernamentales, que abordan la prevención de la violencia con mandatos, agendas e intereses diferentes;
  • Desarrollar escenarios estratégicos y alcanzar acuerdos sostenibles que generen confianza entre los actores y estimulen su comunicación y coordinación en el nivel local;
  • Lograr que actores con diferentes profesiones, competencias y capacidades hablen un mismo idioma, compartan recursos e integren sus experiencias para fortalecer la prevención de la violencia en los municipios;
  • Fortalecer una participación activa y decisoria de los y las jóvenes, las mujeres y de otros grupos tradicionalmente excluidos en las decisiones políticas y técnicas que implica la formulación y gestión de los planes municipales de prevención de la violencia;
  • Aplicar un enfoque sistémico de prevención que tome en cuenta el análisis de los factores de riesgo y protección presentes en los contextos en que se manifiesta la violencia, pero también considere potenciales, fortalezas y recursos existentes y no aprovechados.

Con esta finalidad, la caja de herramientas fue diseñada para ayudar no tanto a especialistas sino para técnicos y ciudadanos que tienen el mandato, el interés y la necesidad de generar y fortalecer cooperaciones interinstitucionales e intersectoriales en prevención de la violencia,

De alguna manera, aquí está lo necesario para que sea más eficiente la cooperación entre instituciones de diferentes sectores, niveles regionales y del Estado y la Sociedad Civil en la prevención de la violencia a nivel local. Por eso, se quiere que la caja sea utilizada con diferentes propósitos, desde planear y ejecutar una estrategia intersectorial de prevención de la violencia con enfoque sistémico, hasta el diseño, implementación y evaluación de procesos formativos, de distinta complejidad y alcance, en prevención de la violencia a nivel local.

Desde este punto de vista, la caja de herramientas se ha diseñado tanto para planear y realizar cursos de capacitación en prevención de la violencia con enfoque sistémico como para ofrecer recursos técnicos para la intervención en prevención de la violencia a nivel local, y deben resolver problemas prácticos en sus responsabilidades cotidianas. Esta guía espera proporcionarles a todos ellos una orientación y herramientas sobre una amplia gama de acciones que fortalecen la cooperación y la articulación intersectorial en beneficio de una prevención de la violencia más eficiente y efectiva.

Confiamos que estos conceptos y herramientas, pensadas y escritas para hacer pero también para enseñar y aprender, ayuden a hacer más fácil y efectivo su trabajo, y sean un “vademécum” para consolidar y llevar a cumplimiento las políticas nacionales de prevención en los municipios y las orientaciones de la ESCA.

 

PRÓLOGO

Cuando en un tema como la prevención de la violencia en Centroamérica se piensa en publicar un nuevo manual o guía, es difícil no preguntarse cuál puede ser el “valor agregado” a lo que ya existe, especialmente cuando hay tantos y tan buenos materiales de divulgación, y también orientados a la práctica, como es esta “caja de herramientas”.

No obstante esta constatación, pensamos que en este caso, sin demeritar la calidad de las publicaciones existentes ni pretender ocupar sus lugares, esta caja de herramientas tiene características “muy PREVENIR”, que le confieren un lugar propio y diferente en el mundo de los manuales y guías de prevención de la violencia:

  • Para empezar, su énfasis no está tanto en la prevención de la violencia por sí misma sino en el fortalecimiento de las estructuras locales de coordinación y el desarrollo de sus capacidades para gestionar la cooperación intersectorial de la prevención de la violencia en el nivel local.
  • En este sentido, no se exponen diferentes teorías sobre la violencia y su prevención, sino más bien un enfoque, el Enfoque Sistémico de Prevención de la Violencia, que integra distintas teorías y modelos a una manera de trabajar, la coordinación intersectorial y multinivel de las instituciones públicas y privadas en el nivel local.
  • La caja de herramientas no dice tanto lo que se debería hacer en la prevención de la violencia sino cómo se puede hacer, aportando modelos concretos de procesos, herramientas y procedimientos detallados para ser aplicados en el nivel local.
  • La caja de herramientas no es apenas para formular e implementar planes municipales de prevención con enfoque sistémico, intersectorial y multinivel, sino también para enseñar a otros cómo hacerlo. En este sentido, es también un manual con conceptos y técnicas pedagógicas para la formación de asesores en prevención de la violencia a nivel local con enfoque sistémico.
  • Finalmente, y es quizás lo que nos parece el sello de GIZ como empresa dedicada al desarrollo sostenible de capacidades, la caja de herramientas es un producto hecho a la medida de los agentes que trabajan en prevención de la violencia a nivel local, que ha surgido directamente de la experiencia de un trabajo cooperado entre PREVENIR y sus socios:
  • Los contenidos teóricos, métodos expositivos y materiales didácticos se han producido en contacto con las necesidades reales de personas representantes de instituciones con distintos intereses y recursos, que sin ser especialistas, tienen el mandato de trabajar en prevención de la violencia y el reto de trabajar con otros. Es precisamente lo que se va a encontrar en cualquier municipio centroamericano.
  • Esta “experiencia práctica” se ha adquirido a través del diseño y facilitación de cinco diplomados universitarios y cerca de 50 talleres de réplica en cuatro países diferentes, con cerca de 500 participantes y más de 1.200 horas lectivas, además de los procesos de asesoría a la aplicación de conceptos y herramientas a la planificación intersectorial de la prevención de la violencia en 60 municipios de El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua.
  • En esta línea, a diferencia de otros materiales producidos antes del proceso formativo como “libro de texto”, la caja de herramientas se produjo durante la experiencia de formación, en el diálogo reflexivo de un equipo base mediante un proceso iterativo de diseño, puesta a prueba, revisión y ajuste, desde las secuencias temáticas, los contenidos, las herramientas y las metodologías de los cursos, hasta los aspectos de organización y logística.
  • Los materiales de la caja de herramientas se han validado y enriquecido con aportes conceptuales y experiencias profesionales de una comunidad de práctica a nivel regional, conformada por técnicos de alto nivel estratégico en las contrapartes nacionales del Programa PREVENIR, que ha contribuido a mejorar la pertinencia de los conceptos para ajustarlos a realidades nacionales, identificando “buenos ejemplos” para evidenciar su aplicación concreta en políticas y proyectos de prevención de la violencia en El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua.

Para el Sistema de Integración Centroamericana, esta caja de herramientas que presentamos conjuntamente con PREVENIR y que confiamos en seguir ampliando con nuevos temas y herramientas, es el legado de la cooperación entre GIZ, el SICA y las instituciones socias de PREVENIR, un producto de todos, en donde cada uno puede reconocerse y reconocer un proceso que está todavía en construcción pero ciertamente construido sobre buenas bases.

Atentamente,